摘要：党的二十届三中全会指出，“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”。在新一轮数字技术革命中，新型基础设施作为新劳动工具的系统集合与社会生产过程的一般条件，为生产力的转型和跃升提供了底层支撑。新型基础设施通过推动技术革命性突破，为培育新质生产力注入新动能；通过推动生产要素创新性配置，为培育新质生产力增进新效能；通过推动产业深度转型升级，为培育新质生产力筑牢新载体；通过推动全国统一大市场形成，为培育新质生产力拓展新空间。面向“十五五”乃至更长时期的发展目标任务，以新型基础设施建设推动新质生产力发展，需要基于“因类施策，分类指导”原则健全新型基础设施建设体制机制，要强化创新基础设施、提升国家整体创新效能，布局算网基础设施、实现要素创新性配置，构筑融合基础设施、加快产业深度互动，提升新型基础设施体系与新质生产力布局的适配度，以及完善新型基础设施建设的投融资体制机制。

关键词：新质生产力　新型基础设施　数字技术革命

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推动中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）提出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，强调“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，不断塑造经济高质量发展新动能新优势，为中国式现代化建设注入全新动力。生产力本身是一个“历史的范畴”，其发展的动力、表现以及模式在不同发展阶段下呈现不同特征，需要因时因地调整积累模式。面向世界新一轮数字科技革命同中国经济转型发展的历史性交汇期，传统生产力积累模式逐渐走向衰竭，新质生产力创造模式蓄势待兴。不同于传统生产方式，新质生产力是以数字技术革命为主导的生产力，引领着生产力的现代化变革和转型，是推动经济高质量发展的新动能（简新华、聂长飞，2024；任保平，2024）。

生产力变革和转型不是一蹴而就的，存在不连续性和不确定性，如何培育和发展新质生产力？事实上，劳动资料变革是生产力变革的重要标志，而基础设施作为劳动资料的一个系统集合，是生产力发展到高级阶段生产活动的重要基础。世界历史经验表明，历次工业革命带来的生产力变迁过程中都需要有完善的基础设施体系作为底层支撑，提供经济增长“起飞”的基础条件。过去中国加快推进高铁、高速公路等传统基础设施大规模建设，驱动工业化和城市化高速发展，为生产力积累和经济快速增长奠定了坚实基础（沈坤荣、史梦昱，2023）。进入数智经济时代，新型基础设施主要聚焦在算力网络、数据中心、人工智能、工业互联网等领域，既拉动投资需求，也创造消费需求，有利于稳增长、调结构、促转型和保就业，为长周期经济持续增长提供原动力。基于以上背景，本研究旨在深入分析新型基础设施建设对培育新质生产力的基础性支撑作用，探讨其理论逻辑与实现路径，以期为健全“现代化基础设施建设体制机制”和“因地制宜发展新质生产力体制机制”提供理论参考。

按照技术−经济范式理论框架，每次工业革命均产生于一组协同作用、相互依赖的产业，以及一个或更多的基础设施网络之上。根据马克思提出的“发动机—传动机—工作机”原理，“能源—交通通信—材料”的三位一体生产范式是理解历次工业革命推动生产力进步的中间范畴（方敏、杨虎涛，2024；刘刚，2023），其中基础设施是工业革命中有关社会生产过程的一般条件（江飞涛，2022），其的连接功能是工业经济时代工场手工业演进到机器大工业的必要分工条件。马克思提出，“一个工业部门生产方式的变革，会引起其他部门生产方式的变革。这首先涉及因社会分工而孤立起来以致各自生产一种独立的商品、但又作为一个总过程的各阶段而紧密联系在一起的那些工业部门”，而这种典型的工业部门就是交通运输部门。在历次工业革命中，基础设施作为劳动资料的一个系统集合，能够为生产部门切实降低新技术引用的成本，创造获取超额利润的契机，从而成为实现生产力“质变”的一般性条件。在“创造性破坏”进程中，一方面吸引新的核心生产要素流入新兴部门，另一方面也给传统部门带来竞争压力，促使其提升劳动生产率，进而淘汰落后生产力。这一过程将持续进行，直至新技术全面扩散，促使新生产要素在新旧部门之间充分流动并再次实现均衡配置，最终推动生产力达成新的“质变”飞跃（方敏、杨虎涛，2024）。

（一）世界历次生产力变革与基础设施支撑

迄今为止，人类历史上先后经历了三次工业革命，都是以“标志性技术—核心投入—主导产业—生产组织方式—基础设施”作为工业发展不同阶段的核心标志。历史经验表明，作为生产工具的集合，在历次工业革命引起的生产力变革中，基于通用技术而开展的基础设施网络建设，有效促进了新兴技术扩散溢出，要素高效流通以及产业深度转型，从而形成协同变革效应。18世纪末到19世纪30年代，以蒸汽动力为标志的第一次工业革命期间，棉纺织业和煤炭等行业是先导产业，煤、铁为核心投入要素，蒸汽机、机械纺纱机是当时的颠覆性技术。此时，英国“利物浦—曼彻斯特”铁路系统极大地克服了煤炭运输以及水力发电在地点、生产规模、可靠性和应用范围等方面的局限性，将人类社会带入“蒸汽和铁路时代”，也使得英国取得世界霸主地位（黄阳华，2016）。19世纪70年代到20世纪初，以电力为标志的第二次工业革命期间，钢铁、电力及重型机械的应用形成了钢制品、电力设备、重型机械等重工业主导产业，石油化学、汽车应用形成了制造汽车、石油化工等重工业产业，同时催生出泰勒式和福特式特大工厂的生产组织模式。此时，世界范围的航运、铁路以及电报的交通基础设施的更新以及石油和电力供应网络形成，有效降低重工业规模化生产的边际成本，拓展了世界范围的市场，推动生产力跃升，也促进美国和德国率先实现工业自动化，完成了对英国的赶超，成为工业革命的领导者（贾根良，2016）。

20世纪六七十年代，以信息化为标志的第三次工业革命期间，英特尔公司微处理器的问世标志着人类正式跨入了“信息时代”，信息通信技术在工业领域得到了大规模应用，形成了电子计算机、软件等新兴产业。此时，信息高速公路高速联通打破了信息知识传播的时空限制，形成网络化的连接和分工模式，极大提高了生产效率。尤其是，21世纪以来信息通信基础设施在全球层面的扩张有效降低了信息成本，促使技术要素与低成本劳动力要素相结合，把不同国家纳入全球价值链分工体系中，实现全球市场从“大分流”到“大合流”的转变，大大提高了全球贸易分工的生产效率，推动全球生产力的大跃升。

表1　历次工业革命的产业和基础设施

资料来源：卡萝塔·佩蕾丝：《技术革命与金融资本：泡沫与黄金时代的动力学》，中国人民大学出版社2007年版，第18-19页。

（二）中国历次生产力跃升与基础设施支撑

“要致富，先修路”，作为一个拥有广阔领土的发展中大国，基础设施建设在中国国民经济中发挥着先导性、基础性、战略性的角色。新中国成立以来，中国基础设施体系有了长足的发展，对经济生产、生活的保障能力基本实现了从无到有的跨越发展，基础设施的建设规模与服务质量均位居世界前列。中国基础设施建设经历了服务于重工业化优先发展、改革开放建设以及高质量发展转型三个发展阶段，不断提升自身与不同发展阶段下经济发展战略的适配性，为生产力积累和经济快速增长提供重要支撑。

一是基础设施建设作为“先行资本”服务于重工业优先发展战略的阶段。新中国成立初期，面对长期积贫积弱的困境，中国推行重工业优先发展的赶超战略，以期实现经济的快速增长。为响应工业经济对原材料与制成品运输的巨大需求，基础设施投资作为“先行资本”，在政策扶持和资金注入的双重助力下迅速发展壮大（沈坤荣、史梦昱，2023）。新中国成立初期，中国铁路里程仅为2.18万公里，能通车的公路仅8.08万公里，能源供给基础单薄，邮电通信发展水平较低。经过二十多年的发展，全国基础设施资本存量由1953年的202亿元上升为1978年的1113亿元；铁路里程、公路里程、客运量、货运量、货物周转量等衡量交通能力的指标，1978年比1952年增长了2~13倍，一个由铁路、公路、内河组成的交通网已经初步形成。这一时期形成了独立完整的工业体系和较完善的基础设施体系，不仅为当时生产力赶超发展提供支撑，还为改革开放后经济快速增长提供了工业基础。

二是基础设施建设的高速联通服务于市场化改革深入推进和对外开放纵深扩展的阶段。改革开放以来，中国创造了“经济增长奇迹”并奠定了经济大国地位。为了应对庞大的国内外市场运输需求，中国加快完善能源供应、交通运输、基础原材料、农林水利等领域基础设施，基础产业瓶颈制约明显缓解，基建水平取得重大飞跃。一方面，为了响应对外开放及沿海地区优先发展的战略需求，基础设施建设以港口为核心，依托铁路和公路干线，构建了海陆并举、多元联动的区域运输网络和陆海联运体系。另一方面，为了推动西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略，中西部地区的交通基础设施建设迎来了跨越式发展。“八纵八横”和“五纵五横”的运输体系正加速成型，深化了区域间的经济联动，实现了产业优化布局，对全域的经济增长起到促进作用（刘生龙、胡鞍钢，2010）。此外，面对2008年突如其来的国际金融危机，中国出台“四万亿”投资方案强化基础设施建设，为“稳增长”发挥着积极的逆周期调节作用（方福前等，2020）。

三是基础设施建设渗透融合服务于经济高质量发展转型的阶段。随着中国经济发展转向高质量发展阶段，中国正积极推进交通基础设施高质量发展，致力于打造一个布局合理、结构优化、功能完善、模式创新的综合立体运输体系。中国运输网络的覆盖面和连通性不断提升，服务质量不断改善，确立了在全球的领先地位。到2021年底，中国综合交通网总里程突破600万公里，220千伏及以上输电线路达到84.3万公里，光缆线路总长度达到5481万公里，形成了超大规模网络。新时代的基础设施高速网络化连接，有助于生产要素区间自由流动、经济空间格局优化重塑，有力地支持新发展格局构建、区域协调发展和新型城镇化等多个国家重大发展战略的推进，从而推动经济高质量发展转型（文雁兵等，2022）。

（三）总结

从全球视野来看，在历次工业革命带来的生产力跃升过程中，基于通用技术而开展的基础设施建设具有协同匹配作用，在互联互通和技术扩散中推动不同产业或同一产业内的不同行业通过相互渗透、交叉融合，逐步形成新产业、新业态，从而实现整个经济现代化转型和生产力积累（胡乐明、杨虎涛，2022；方敏、杨虎涛，2024）。需要指出，在前几次工业革命中，由于通用技术数量少，技术扩散速度较慢，联动生产部门的数量、规模和长期拓展效应尚未显现，基础设施对于生产力变革的带动作用仍有局限。当前第四次工业革命蓬勃兴起，作为新生产资料的系统集合——新型基础设施，引领新的生产力变革，在构建网络虚拟和实体空间联合体中带动更多数量和更大规模的生产部门联动，从而释放新质生产力发展的放大、叠加、倍增效应。

从中国情景来看，作为后发国家，中国积极发挥“集中力量办大事”的制度优势，实现传统基础设施跨越式发展建设，加快推动工业化和城镇化进程，形成前瞻性引领作用，支撑经济赶超发展和生产力的基础积累（沈坤荣、史梦昱，2023）。一方面，根据“大推进”理论，由于发展中国家在工业化进程中面临着资本供给特别是社会分摊资本（即基础设施）的不可分性约束，基础设施建设存在最小规模的阈值；若达不到这个规模，则资本难以形成，经济难以增长。中国在构建完整的基础设施体系中为工业化发展提供“先行资本”，分摊了工业生产的前期固定投入成本，形成规模化市场需求带动产业分工的专业化，推动经济快速增长（杨虎涛，2021）。另一方面，根据刘易斯的“二元经济”理论，基础设施普及加速了城乡联通，促进劳动力等要素资源加快从落后的农村农业生产部门向先进的城市工业生产部门转移，加快了中国城镇化进程。这既为工业化发展提供要素支撑，也发挥了城市化的集聚效应，实现资源的优化配置，不断提升生产力内部要素的质态组合效益。目前大规模的传统基础设施建设的乘数效应已经逐渐衰减，基础设施“数量型”扩张模式难以持续。面向新一轮数字技术革命带来的新质生产力变革，为了实现基础设施的“质量型”发展，需要把投资重点逐渐转向新型基础设施。

与传统基础设施相比，新型基础设施因数字技术赋能而形成泛在互联、融合渗透等新技术—经济特征。在新一轮数字技术革命中，新型基础设施作为劳动工具的系统集合和社会再生产的一般条件，为生产力的跃升提供了底层支撑。

（一）新质生产力的理论内涵、内在要求以及典型特征

区别于传统生产力，在新一轮数字革命浪潮下，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。

从传统工业经济时代迈向数字经济时代，新旧生产力交替、生产力由量变到质变的过程表现为新的关键技术、新型要素条件、新的主导产业以及新的生产组织形态从孕育、扩散直至取得主导地位。首先，新质生产力的“新”在于以颠覆式数字技术创新为主导力量的生产方式变革。大数据、人工智能等技术突破正成为数字时代科技创新的核心驱动力，孕育了新兴产业、新的商业模式和新的增长动能（周文、许凌云，2024；李海舰、李凌霄，2024）。其次，新质生产力之 “质” 体现为在特定经济形态下，生产力因生产要素自身及其结构的重组而引发的生产方式的根本改变。新型数据要素融合渗透到生产环节和经济网络的各个节点，劳动者、劳动工具（资料）和劳动对象得到了“数智化”改造，并形成新的网络化组织模式以释放规模报酬递增效应，使得生产力发生了“质”的转变。最后，新质生产力依赖于一定规模的“量态”组合，形成网络规模经济优势，以实现新质生产力质的有效提升和量的合理增长。数字网络所营造的虚拟连接，依托中国广阔的本土市场优势，促使众多新业态和新产业凝聚为网络化的生态体系。这一体系不仅吸纳了更多前沿产业加入数字生态网络，还显著放大了数字网络的增效作用，从而极大提升了生产力效能。

传统工业革命时代的技术变迁在实践中表现为单个通用目的技术突破，到产业的应用兴起，再到整个社会生产力跃进的“线性”演变规律。但是，从这一轮数字技术革命带来的生产力变革路径不同于传统的工业革命，从技术突破到生产力的跃进已经不是简单的“线性”演进路径，而是经历了技术突破→产业渗透融合→网络生态构建以及三者反馈的“网络化”演进路径（钞小静等，2024）。因此，新质生产力的“新”“质”突破还意味着变革路径的不确定性、外溢性和网络性等新的特征。首先，新质生产力中的新技术展现出快速迭代、深度渗透以及结构重组等特征，代表着实现关键性颠覆性技术突破而产生的生产力，技术的跨界融合和创新模式的多样化导致技术演变路径很难被准确预期，面临着高度的不确定性。其次，数智经济时代的新质生产力核心生产要素为数据，其具有非竞争性和非排他性，并且边际传输成本趋于零，能够在不同企业、行业和地区之间快速传播和共享，促进了知识和技术的扩散，形成规模报酬递增的增长效应，具有较大的外溢性。最后，在全新的生产力系统之中，数字空间与实体空间广泛存在的虚拟连接，促使各生产主体之间形成相互依存、彼此反馈的关联，构建了一个非线性、跨界的产业链网络，从而形成生产力的网络生态（钞小静等，2024）。

（二）新型基础设施建设的理论内涵和典型特征

新型基础设施作为新一轮基础设施投资重点，在战略高度、投资领域、投资主体、区域重点上不同于传统基建，有新的内涵和诠释。2018年中央经济工作会议首次提出，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。2021年10月，习近平总书记明确指出，要加快新型基础设施建设，加强战略布局，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息“大动脉”。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《决定》再次指出，健全现代化基础设施建设体制机制。构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造。作为数字经济时代的“公共品”，新型基础设施是以算力为新动能、以数据为新要素、以算网为新载体，为经济社会数字化转型、智能升级、融合创新等方面提供知识溢出扩散、要素优化配置以及网络渗透融合等公共服务，具体包括：（1）为科学研究和技术创新提供支持的创新基础设施；（2）确保信息、数据高速传输的新一代通信网络基础设施；（3）促进产业数字化升级的工业互联网等融合基础设施；（4）构建计算、网络和存储能力于一体的算力基础设施等。

新型基础设施除了具备外部性、公共品等一般基础设施的特征外，还具有以下新特征：一是技术赋能。与传统基础设施相比，新型基础设施是面向未来的基础设施，以先进的数字技术和算力为动力，主要致力于提高数据处理、知识整合和信息应用的效率，从而促进了研发创新的突破、产业形态的转型和商业模式的革新。作为通用目的技术，新型基础设施在数字化赋能下迭代速度更快，升级周期短、标准更新频次高，形成的“创造性破坏”力量更加强烈。二是泛在互联。以算力网络为新载体的新型基础设施主要通过连接信息传感设备建立起“虚拟网络体系”，加速数据在各主体之间的充分流动与连接，增强上下游企业之间、制造业与服务业之间的技术关联性与网络协同性，进一步实现了社会再生产各个环节的互联互通。新型基础设施的连接功能够打破“距离衰减法则”的限制，促进更广范围的市场主体纳入数字虚拟空间中。三是融合渗透。新型基础设施不仅仅是单一的技术系统，而是集感知、传输、存储、计算、处理等功能于一体的综合性系统，加速了物理空间与虚拟空间的相互交叉、相互渗透、相互融合的趋势。这有效降低了不同主体使用数字技术的门槛，加速了数字经济等新业态的扩散速度、广度和深度。

（三）新型基础设施是新质生产力的底层支撑

从静态来看，基于公共品理论，根据前文所述，区别于传统生产力，正是由于新质生产力的“新”“质”转型突破所面临的不确定性、外溢性和网络性等新特征，往往遇到“市场失灵”的困境，需要提供相应的新型“公共品”——新型基础设施，作为生产力突破跃升的底层支撑和先行条件。首先，就新质生产力培育的不确定性而言，在颠覆性技术的发展过程中，由于先行企业面临着成功回报与失败风险之间的不对称性，可能导致市场激励机制的不完善。需要通过建设国家实验室和大科学装置等科研基础设施，加强基础共性技术供给，并鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，降低前期固定投入成本，从而激励市场主体加大技术创新的投入。其次，就新质生产力培育的外溢性而言，新型数据要素融入生产函数并改善传统生产要素配置过程中，鉴于数据要素的非竞争性和非排他性，市场在契约不完全的环境下容易表现出脆弱性，导致市场参与者的积极性降低和数据交易的低活跃度。需要适度超前布局数据、算力网络等基础设施，降低市场主体的交易成本，促进数据要素充分流动和渗透，从而更广泛、更充分地释放数据要素的溢出倍增效应。最后，就新质生产力培育的网络性而言，工业门类的多样性形成的数字化应用场景碎片化问题，不仅造成了连接成本的显著增加，也削弱了网络效应的发挥。新型基础设施一般是产业发展的底层架构，处于感知、存储、计算和设施层，既包括数据中心、5G基站、集成电路等硬件，也包括操作系统、网络平台等软件，使复杂知识相对标准化、模块化，降低知识溢出的门槛和连接成本，从而推动不同主体纳入新质生产力的网络生态系统中。

从动态来看，根据工业革命的生命周期理论，一轮工业革命经历“导入期—拓展期—协同期—成熟期”四个时期，分别实现新技术的识别和导入、新要素生成和配置以及新产业的兴起和扩张，才能真正把技术创新转化为生产力革命（钞小静等，2024）。但是，在技术革命周期的不同时期，“技术—要素—产业”的传导、应用和匹配过程中有诸多激励难题和转型成本，存在“惊险的一跃”。基础设施“连接”的方式和内容是工业革命周期跨越的关键变量，需要在不同时期超前布局基础设施，发挥引领示范作用，降低技术融合渗透成本，提升科技产业链的匹配效率，才能加快推动科技创新和产业创新深度融合，顺利跨越技术—生产力变革周期，具体而言：在识别和导入期，增加高质量科技供给是基础。新型基础设施投资往往是前瞻性的，对接未来科技前沿领域且具有通用目的技术，其主要特点是更注重创新驱动。这对市场主体形成“信号机制”，打破市场主体对于前沿科技的“信息不对称”，向市场主体展示科技创新的方向和潜力，诱致其集中更多优势科创资源进行攻关，从而增加更多高质量和突破式科技供给。在拓展协同期，强化企业科技创新主体地位是关键。新型基础设施构建的创新网络平台打破了企业之间以及企业与高校、科研机构之间的壁垒，有效化解了信息不对称、沟通渠道不畅、合作成本高等交易成本问题，促进知识和技术在不同主体之间快速流动和扩散，使得企业能够更加便捷地获取高校和科研机构的前沿知识与技术。在成熟增长期，促进科技成果转化应用是途径。依托产业体系基础优势和超大规模市场优势，新型基础设施有效整合多样化场景需求，促进高校和科研机构更好地了解企业的实际需求，提升技术—产业—市场需求三者的匹配效率，使更多科技成果从样品变成产品，构造新兴未来产业增长新机制和竞争新优势。

新质生产力是以科技创新为核心动能、以生产要素创新性配置为基本构成、以产业深度转型为物质载体的先进生产力质态，在具体培育策略上要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。基于新型基础设施的新特征并结合新质生产力培育的内在要求，以新型基础设施培育新质生产力的理论逻辑包括以下方面：

（一）推动技术革命性突破，注入新质生产力新动能

科学技术是生产力质的决定因素，推动生产力跃升的新旧动能转变，一方面要加快“0到1”的革命性突破，形成一大批原创性、颠覆性创新成果，实现高水平科技自立自强；另一方面要加快“1到N”的网络式扩散，形成一系列应用型创新成果。值得注意的是，在新一轮数字技术革命浪潮下，科技创新活动的“乌卡（VUCA）特征”日益显现，众多创新主体、各类创新资源、关联学科交叉共同构成了一个日益复杂的创新生态系统，从科学探索，到研究开发，再到商业推广，衍生出大量易变因素，增加了创新结果的不确定性，也造成科技创新治理潜在的“政府+市场双失灵”风险（蔡跃洲，2021）。因此，在构建新型举国体制提升国家创新体系整体效能过程中，要积极发挥创新基础设施在承托国家战略科技力量的底层基础作用，实现各类创新主体的协同创新和系统创新。

在原创性、颠覆式创新成果培育过程中，以重大创新基础设施工程为代表的新型基础设施已全面融入科学研究的各个环节，有效集聚创新要素，打破信息边界，实现“0到1”的突破式创新。事实上，重大科技基础设施是实现原创性科研成果、突破核心技术、赢得科技竞争的战略工具，体现了国家的科技实力和创新水平，20多项诺贝尔物理学奖来自重大创新基础设施相关的领域。一是在专业化、融合化和复杂化的科研时代，大型精密科学装置是探索基础科学理论、模拟复杂环境并实现科学突破的关键。新型创新基础设施有效降低科学研究的边际成本，推动各类创新要素向颠覆式创新领域集聚，形成创新的规模经济效应，促进国家战略科技力量与其他创新主体、平台、区域之间的资源融通与创新贯通，增强创新主体开展核心技术、颠覆性技术等战略性前沿技术攻关的能力。二是当前科学研究范式发生深刻变革，技术创新的跨学科、技术应用的跨行业趋势不断增强，核心技术突破往往出现在学科交叉点。新型创新基础设施有效弱化了信息交易成本，推动创新主体围绕数据交流、技术互动等方面实现畅通、高效的价值互换，从而增加技术创新机会、扩大技术创新演化空间，为不同领域的交叉融合、多点创新突破提供有力支撑。

在应用式创新培育过程中，新型基础设施通过构建开放创新系统和技术融合网络，加快技术扩散和溢出，实现从“1到N”的应用式创新。首先，新型基础设施通过数字化模块促进技术标准化，助力企业以价值共创模式实现“干中学”式创新，降低学习与研发成本，加速知识技术的生产与扩散（江小涓、孟丽君，2021）。其次，新型基础设施形成的技术融合网络打破了新兴技术边界，基础研究与应用研究的界限逐渐模糊。这推动了知识的跨边界交互与重组，实现不同技术在不同场景的融合和渗透，创新方式也由点状转变为多维螺旋式跃升（洪银兴、任保平，2023）。最后，基于新型创新基础设施架构的数字创新模式，具有可编辑性、可重新编程以及功能延迟性等特征，相比传统集约管理的创新模式往往更有效率和动态性。不同背景的创新主体在数字创新的新模式下实现优势互补、相互促进，通过数字创新平台上降低科技成果转化应用和供需匹配成本，从而加快产学研深度融合，带动更大规模的创新成果涌现（周亚虹等，2024），使创新进一步成为培育发展新质生产力新动能的主导要素。

（二）推动生产要素创新性配置，增进新质生产力新效能

培育和发展新质生产力的核心标志在于提高全要素生产率，要推动各类新质生产要素畅通流动，高效配置，向发展新质生产力方向集聚。就中国生产要素配置现状而言，受限于地方保护和市场分割，传统生产要素市场化配置程度仍然较低，流动机制不通畅，存在较为严重的错配问题。另外，就新型要素而言，数据成为人类进行生产活动的新劳动对象，但数据要素配置效率不高，数据碎片化、数据孤岛现象仍然突出，数据交易空间有待拓展。因此，在全国统一要素市场化建设过程中，要积极发挥新型基础设施的泛在互联特征，降低要素流动成本，推动生产要素创新性配置。

一方面，针对传统生产要素优化配置，新型基础设施通过构建“虚拟”网络市场中有效克服了传统市场的不完全性，通过有效降低市场交易成本、提高协同匹配效率、打破区域市场垄断等渠道加快传统生产要素高效流通。马克思主义政治经济学认为，交换是实现社会再生产发展的重要条件，交换的规模与速度对社会生产具有直接影响，依托新型基础设施构建的虚拟交换关系，能够有效推动生产要素高效配置。一是新型基础设施建设能够构建更为广泛的交易网络，降低了信息搜索和协调的成本，促使企业利用网络平台从更广泛的市场中选择价格和质量组合更优化的投入品，从而提高生产效率。二是新型基础设施建设使得市场主体交互性大幅增强，尤其是物联网、大数据、云计算等技术降低了供需双方的搜寻成本，扩大了匹配的范围，使得更多的市场参与者能够从更广泛的市场选择价格和质量组合更优化的投入品。三是具有高创新性、强渗透性、广覆盖性的新型基础设施形成“创造性破坏”力量，能够打破市场进入壁垒、加快市场退出速率、扩大市场交易范围（洪银兴、任保平，2024）。

另一方面，在新型数据要素优化配置过程中，以算力基础设施为代表的新型基础设施加快数据要素生成、储存、流通以及融合的全过程，并推动其融入传统生产要素配置中，从而实现价值最大化。在理论层面上，数据作为新质生产力数字化发展的新要素，突破了传统生产力要素的诸多局限性，比传统生产要素的流动更为灵活。但是在现实中，在不完全契约的市场环境下，数据要素的非竞争性和非排他性特征导致其流动和使用边界的界定不明确，从而引发数据安全和垄断问题。因此，企业主体促进数据要素流动和交换的积极性并不高，数据交易活跃度较低，海量的公共数据资源依然滞留于各部门、各地方的信息孤岛中（沈坤荣、周铃铃，2024）。以算网一体化为底层构造的新型数据基础设施，加速对海量数据的处理和分析，有效降低数据要素生成的固定成本和流通成本，并打破传输的地理距离限制，促进数据跨部门、跨层级、跨区域、跨主体的高效可信流通利。同时，新型基础设施也降低数据要素渗透融合的接入成本，提高了数据要素和传统生产要素的协同匹配效率，显著改善劳动力、资本和技术等其他生产要素的配置效率，找到企业、行业、产业在要素资源约束下的“最优解”，从而有效发挥“数据要素×”的价值倍增效应，增进新质生产力新效能。

（三）推动产业深度转型，筑牢新质生产力新载体

在工业革命引起的生产力变革中，新的科学发现、新的制造技术、新的生产工具、新的生产要素只有落脚到实体经济的产业体系中，实现产业结构转型升级，才能构造生产力系统的物质载体（洪银兴，2024；中国社会科学院经济研究所课题组，2024）。数智经济时代的新质生产力培育既是战略性新兴产业和未来产业逐渐成长为主导产业的过程，也是数字经济对传统实体产业改造更新，使之焕发生机的过程。以融合基础设施为代表的新型基础设施，能够加速产业间的连接和融合，实现新兴产业和传统产业深度互动、相互反馈和支撑，构成现代化产业体系的“一体两翼”，推动新质生产力“质”的变革。

一方面，在新兴未来产业培育上，新型基础设施作为“先行资本”，在供给侧有效引导要素资源集聚，在需求侧有效扩大市场需求，同时形成“虚拟集聚”，加快新兴未来产业集群式发展。新兴未来产业由前沿科技创新驱动，知识技术密集、成长潜力大、综合效益好，具有发展成为主导产业和支柱产业的巨大潜力，是形成新质生产力的主阵地。首先，国家主导的新型基础设施建设形成“信号机制”，推动资本、人才等各种生产要素集聚到新兴未来产业，壮大其市场力量，形成新的产业增长极。其次，新兴未来产业的发展面临不确定性等问题，需要市场超额利润补偿和应用场景反馈，而新型基础设施市场整合效应可以有效释放中国超大规模市场优势。最后，新兴未来产业在成长为主导产业过程中，往往呈现集群式发展，以更好发挥匹配、共享和学习机制的集聚外部性。新型基础设施形成的“虚拟连接”能够削弱产业布局的实体空间限制，降低了企业间的协作成本，形成产业“虚拟集聚”的新形态（王如玉等，2018），从而更大范围发挥网络集聚优势。

另一方面，在传统产业改造升级上，以工业互联网为代表的融合基础设施通过发挥“连接”功能，有效降低传统产业数字化转型的成本和门槛，推动新兴未来产业和传统产业的深度融合互动。在数字经济时代，将数据要素、数字技术、数字理念融入传统产业，对传统生产流程等进行数字化改造，实现数字经济和实体经济深度融合，是推动传统产业升级的基本路径（洪银兴、任保平，2023）。由于存在技术能力不足、转型成本过高以及收益不确定，企业面临“不会转”“不能转”“不敢转”的困境。尤其是对于中小企业，需要政府提供技术基础和降低转型成本，促进技术融合与产业创新，具体而言：一方面，由于工业体系的复杂性与应用场景的碎片化导致数据结构化难度增加，提高了传统产业数字化转型的经济成本。工业互联网等融合基础设施将非结构化数据转化为结构化数据，通过模块化知识与标准化自动化作业为企业提供了灵活且高效的生产流程，降低企业数字化转型的门槛和成本。另一方面，在新型基础设施建设过程中，基于数字技术的信息连接，降低了新兴技术与传统要素结合的成本和不确定性，打破了产业边界约束，使得新兴未来产业和传统产业在产业特征和功能上更加“趋同”和“融合”，从而形成深度互动、相互支撑的产业链体系。

（四）构建全国统一大市场，拓展新质生产力新空间

发展新质生产力要尊重生产力本身的演变规律，既不可一哄而上，也不可操之过急，要因地制宜地制定发展策略。习近平总书记2024年在全国两会江苏代表团审议时进一步强调，因地制宜发展新质生产力，各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展。健全因地制宜发展新质生产力体制机制的提出，强调了遵循经济发展客观规律和实事求是的重要原则，深化了对于新质生产力发展方式的认识，为培育和发展新质生产力提供了科学的方法论和行动指南。

如何形成因地制宜发展新质生产力体制机制？马克思指出，在社会分工和相互联系中，才能产生真正的生产力，“不同的共同体在各自的自然环境中，找到不同的生产资料和不同的生活资料”。“社会分工则以生产资料分散在许多互不依赖的商品生产者中间为前提”，且“不同的生产领域经常力求保持平衡”“受分工制约的不同个人的共同活动产生了一种社会力量，即成倍增长的生产力”。中国区域间的资源禀赋、历史背景及经济水平差异显著，因此在全国总体布局中承担的角色和目标也各有侧重。因地制宜发展新质生产力意味着各地区根据本地的发展阶段、功能定位、资源禀赋、产业基础、科研条件等，把握好发展新质生产力的方向、路径，有选择、有先后、有重点地发展，形成竞争有序、分工明确的新质生产力布局，在发展新质生产力中走向相对平衡。

事实上，市场机制是实现生产力优化布局最有效率的配置方式。根据分工理论，市场规模决定分工专业化程度，分工的细化又进一步影响生产效率。马克思也指出，生产力的发展与人类交往范围的扩大之间相互决定，特别体现在市场规模的扩大和世界市场的发展（谢富胜等，2024）。而中国本身有超大规模市场优势，因此，因地制宜的发展新质生产力关键在于形成全国统一大市场。只有在高水平社会主义市场经济体制约束下，各个主体才会在市场价格机制、信号机制和竞争机制的调节下，依据自身资源禀赋和比较优势培育新质生产力，形成分工明确、竞争有序的新质生产力布局，从而提升整体生产效率。就中国统一大市场建设实际而言，一方面受地理等自然因素的干扰，市场机制本身存在信息不对称等问题；另一方面受制度性因素干扰，市场机制仍然不健全，尤其是地方政府竞争产生的市场分割问题仍然凸显。根据制度变迁理论，技术变迁和制度变迁是相互影响的，技术赋能的新型基础设施布局既能够打破地理距离限制，有效降低市场交易中的信息不对称等问题，促进不同地域与行业之间新质生产力业态快速连接、合作和入网；也可以利用数字技术提升政府的市场治理能力，加快政府服务数字化建设，实现跨部门、跨层级、跨区域的信息共享和业务协同，让先进优质生产要素充分流动和优化配置。

在广泛的科技革新与产业转型浪潮中，培育发展新质生产力已经成为中国实现经济高质量发展、构建国家竞争新优势和重塑全球竞争新格局的关键力量。但是，当前制约新质生产力发展的因素仍然大量存在，例如，很多关键核心技术上不能自主可控，要素资源流动不够畅通，传统行业数字化、智能化渗透不足等。生产力的跃升是一个渐进的“创造性破坏”过程，市场机制在这一转型中可能“失灵”，需要政府供给新型基础设施作为公共品，为新质生产力转型提供“起飞”的先行条件。因此未来面向“十五五”乃至更长时间的发展任务，以新型基础设施建设推动新质生产力发展，需要基于“因类施策，分类指导”的原则，健全新型基础设施建设的体制机制。

（一）强化新型创新基础设施，提升国家创新效能

创新基础设施是实现科学技术突破、促进科技成果转化、支撑创新创业的重要基础。当前，中国已建成运行32个国家重大科技基础设施，在重点领域布局建设200多家国家工程研究中心、1600多家国家级企业技术中心和一批国家产业创新中心，已初步建立体系较为完善的创新型基础设施。但是，与发达国家相比，中国在创新基础设施的规模和数量上仍有差距，在学科布局的系统性和前瞻性方面有待提升。

为了提升国家创新体系的整体效能，需要大力培育数字技术赋能的开放式创新平台，为突破技术创新的前沿和技术溢出扩散创造条件。一方面，面向核心技术突破的关键目标，把握全球科技所呈现的主导技术交叉、组织架构一体化、资源要素数据化、创新模式开放包容等新特征，加强新型基础设施的技术趋势预测、产业专利布局和高端人才储备的功能，建设一批支持产业共性基础技术开发的新型共性技术创新平台，形成一批在全球具有领先优势的原创技术。另一方面，面向技术创新和产业创新深度融合的重点任务，推动建设创新创业服务设施，统筹发展一批科技资源条件平台以发挥产学研三者的协同作用。要鼓励发展产业链科技创新联合体和科技协同创新体等市场化运作的新型数字平台，整合多元化创新主体以形成创新集群，通过网络化数据交互实现跨界协作与创新动能的释放。

（二）布局新型算网基础设施，实现要素优化配置

算力是数字经济时代集信息计算力、网络运载力、数据存储力于一体的新型生产力。算力网络的基础构造为推动新型数据要素与传统生产要素的优化组合，实现“数据要素×”的价值倍增效应提供底层支撑。截至2024年3月底，中国10个国家数据中心集群算力总规模超过146万标准机架，整体上架率为62.72%。但是，当前仍然面临着如下问题：算力发展区域供需不匹配和不平衡；通用算力规模占比较高，超算算力、智算算力总体规模较小，算力结构有待优化；算力高能耗已对“双碳”目标实现构成严峻挑战。

因此，需要坚持市场导向，优化算力设施建设布局，形成全国一体化的算力网络格局，推动数据汇聚、处理、流通、应用、交易等功能有序高效运转。一方面，以“算”为中心，以“网”为根基，探索构建以网络归集、感知和调度全社会算力资源的新型网络架构，加快建立完善云资源接入和一体化调度机制，打造数据可信流通和高效弹性的数据传输网络，降低算力使用成本和门槛，实现算网融合发展。另一方面，在完善算力调度和算力基础设施建设的体制机制层面上，以构建全国一体化算力基础设施为目标，协调好中央和地方、区域内和区域外的关系。要在中央统筹领导下统一规划、统一布局，打破区域间壁垒，深化跨省市规划衔接和建设合作，打造跨地域、跨主体的算力供给新模式，构建面向全国市场、具有地方特色的算力服务体系。

（三）构筑新型融合基础设施，加快产业深度互动

全面发展以工业互联网、物联网为代表的新型融合基础设施，能够带动生产方式和组织方式的数字化变革，从而为新兴未来产业和传统产业的深度互动融合提供基础。截至2023 年底，中国5G行业应用已融入71个国民经济大类，应用案例数超9.4万个，工业互联网产业规模达1.36万亿元，覆盖全部41个工业大类。但是，设备智能化水平不一、企业数字化升级成本高昂、中小企业在资金与人才方面的限制以及个性化需求与产品供给之间的匹配效率低等问题，制约了新型融合基础设施在传统产业中的广泛应用和深度融合。

为了加快建设网络化、智能化、服务化、协同化等新型融合基础设施体系，着重解决制造业企业数字化转型中“缺方案，不敢转”“缺技术，不会转”“缺数据，不能转”“缺资金，不愿转”等关键问题，通过免费诊断、技术输出、平台赋能、贴息奖补等举措营造全流程服务生态，激发企业“智改数转”动能。一是依托中国丰富的传统产业制造场景，构建具备广泛连接、数据实时采集、智能分析和控制功能的工业互联网平台，积极发展智能化应用，打造智能车间、工厂以及智慧供应链和生态系统。二是以工业互联网平台在先进制造企业的研发设计等全流程环节的赋能作用。要引导中小企业开放专业知识、设计创意、制造能力，依托工业互联网平台开展供需对接、集成供应链、产业电商、众包众筹等创新型应用。三是在融合基础设施建设的体制机制上，以信息平台建设为牵引，以智能设施建设为基础，以智慧应用场景为依托，推动传统基础设施数字化改造，促进各类基础设施集约共建、优化布局、开放共享。

（四）提升新型基础设施体系与重大新质生产力布局的适配度

传统基础设施在引导经济资源和经济活动的空间转移、重塑生产力布局中发挥重要作用。面向“十五五”乃至更长时期的基础设施规划和重大新质生产力布局的目标任务，需要立足于新质生产力布局的内在要求，充分考虑区域功能和承载力，提高新型基础设施体系和重大新质生产力布局的适配程度。第一，新质生产力的培育需要先进生产要素的集聚式发展，才能更好实现突破跃升。当前创新资源的地理集聚现象日益显著，形成了若干以创新要素密集、创新能力卓越和强大辐射力为特征的创新集聚区，成为国家创新体系的关键节点和引领国家创新发展的重要阵地。因此，对于中心城市要面向未来超前布局新型创新基础设施，加快创新平台建设，加大对人工智能技术等基础研究和关键技术攻关的投入，发挥底层优势支持数字技术的原创性、颠覆式研发创新。第二，考虑区域经济发展的均衡性，对于非中心城市，要根据战略定位与中心城市进行差异化的新型基础设施布局，重点建设应用层面的新型基础设施。要通过产业链上下游产业的联动承接，加快推动传统优势产业的升级改造工作，根据比较优势培育新质生产力的新业态，加强场景牵引的数据应用基础设施建设，促进数据在外围地区多场景应用、跨主体复用，实现知识扩散、价值倍增。第三，要打破地理距离的限制，探索建设数据跨区域流动基础设施，打通国家枢纽节点与非国家枢纽节点间网络主干道，加快推动国家枢纽节点内部、国家枢纽节点之间、国家枢纽节点与非国家枢纽节点间确定性、高通量、网络化建设格局。

（五）完善新型基础设施建设的投融资体制机制

新型基础设施建设属于投资行为，与传统基建投资相比，新基建投资有以下几方面优势：第一，就投资主体而言，新型基础设施多在信息网络之上构建，可实现“一点接入，全网服务”，这使得其投资规模可视需求变化弹性增加，初始投资门槛显著下降。第二，就投资回报而言，新基建投资规模不一，但其市场主导的特性意味着对投资效率有较高要求，通常带来相对较短的回报期。第三，就投资的经济效益而言，数字基建投资不仅直接塑造庞大的数字经济产业，还通过促进传统产业数字化转型产生显著的叠加效应和乘数效应。目前中国新型基础设施建设的投融资渠道有限、融资工具较为单一、融资成本较高，未来要围绕新型基础设施不同发展阶段的特征，以投融资模式、工具、结构为重点，加快新型基础设施投融资体制改革，探索建立新型基础设施建设的运作机制和商业模式，推动建立以政府投入为引导、以企业投入为主体的多元化投融资体系。在项目建设的初期，鉴于其长期性、高投入和高风险特点，政府的统筹规划和引导至关重要，要采取差异化融资策略，拓宽资金来源，通过地方政府专项债券支持符合条件的新型基础设施建设项目，鼓励通过以奖代补等方式强化政策引导，确保项目的顺利实施和长期可持续发展。在项目建设后期，随着技术体系的成熟和应用场景的明确，未来收益的不确定性降低，需要逐步放宽对特定产业新型基础设施的投资限制，由市场主体依据政策导向自主投资、自负盈亏。要综合运用政策性开发性金融工具和市场化的合作机制，按照风险可控、商业自主的原则，优化金融产品和服务，鼓励金融机构以市场化方式增加中长期信贷投放，支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

当前中国经济发展已经进入了数智时代，智能化改造、数字化转型、网络化连接使得经济增长的约束条件与传导机制发生了变化，要以新质生产力增强发展新动能，推进高质量发展。本文从“动能培育—要素配置—产业重构—空间布局”四个维度探讨以新型基础设施建设推动生产力发展的理论机制和路径选择，为评估中国未来基础设施建设的合理性，理解数智经济时代下基础设施推动生产力转型的新机制提供经验证据和政策参考。

生产力进步最终要落到人的全面发展。面向“十五五”乃至更长时期的发展目标任务，要以“投资于人”的新理念增强新型基础设施供给的普惠性和可及性。加快新型基础设施在更广阔的区域布局和更丰富的领域渗透，缩小的区域间、群体间的“数字鸿沟”，增强数字化、现代化的生产要素的可获得性，摆脱传统生产力的积累模式，根据比较优势培育彰显特色的新质生产力。