江苏省数字经济学会

学会声音 | 学会理事长沈坤荣：链“岛”成“陆” 公共数据开放的技术创新效应研究

2025-03-11

链“岛”成“陆”：公共数据开放的技术创新效应研究

▲沈坤荣

江苏省数字经济学会理事长、南京大学经济增长研究院院长、教育部长江学者特聘教授

摘要：随着链接各部门数据的政府数据开放平台陆续上线，原本封闭在政府各部门内的“数据孤岛”，有望形成推动经济高质量发展的“新大陆”。本文以地方政府数据开放平台上线作为公共数据开放的外生政策冲击，基于2009～2020年中国专利全量数据集构造的多维数据结构，实证检验公共数据开放对技术创新的作用。研究发现，公共数据开放显著促进了技术创新，并且由于数据要素与数字技术创新的内在关联，公共数据开放对于数字技术创新的促进作用相对其他技术领域更强。进一步分析发现，公共数据开放一方面通过降低企业外部环境的不确定性而促进技术创新；另一方面，公共数据资源的增加既满足了技术创新对公共数据资源的需求，也通过创设数据应用场景而促进了技术创新，这使得更多专利内嵌入数字技术，推动了数字技术向各技术领域的渗透融合。本文量化评估了公共数据开放的技术创新效应，为数字时代背景下政府优化新型公共服务供给，以加快培育新质生产力、推动经济高质量发展的相关实践提供了经验启示。

基金： 国家社会科学基金重大项目“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长研究”（基金号：24&ZD044）的资助

关键词：公共数据开放；数据要素；创新；数字技术；不确定性

引言

科技创新在新质生产力当中起主导作用，是发展新质生产力的核心。在数字经济时代，包括公共数据在内的各类数据已经日益成为支撑企业技术创新及相关决策的重要资源（布林约尔松、麦克埃尔赫兰，2016；琼斯、托内蒂，2020）。与此同时，随着创新不确定性的增加，技术创新的私人投资变得愈发“昂贵”，企业的技术创新正愈发依赖于公共资源（阿罗拉等，2015,2019；弗莱明等，2019）。因此，公共数据资源对于推动企业技术创新、发展新质生产力具有日益重要的独特意义和价值。但是，海量的公共数据资源沉淀在政府各部门内部，形成了一个个“数据孤岛”，严重制约了数据要素的价值释放。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调要“促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚”。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确提出，要加强公共数据的汇聚共享和开放开发，推进互联互通，打破“数据孤岛”。近年来，各地政府陆续建立了汇聚经济、交通、教育和环保等各部门数据的政府数据开放平台，在链接“数据孤岛”、推动公共数据的开放共享和开发利用上迈出了重要一步。由此引出的一个问题是：各地公共数据开放所带来的丰富公共数据资源，如何在推动企业技术创新上发挥作用？

正如耶策克等（2019）所指出，数据在企业技术创新等方面发挥着重要作用，但公共数据开放是否能产生价值以及如何产生价值，尚未得到充分探索。已有文献关于数据要素与技术创新关系的研究大多集中于理论分析层面，并且也未进一步区分数据类型，对于公共数据与技术创新关系的相关研究仍较少。从这些文献来看，公共数据的作用与其他数据类型一样，企业可以从公共数据中提炼更多有效信息，加速形成对内外部环境的洞察（布林约尔松、麦克埃尔赫兰，2016）。因此，公共数据开放使得企业可以低成本乃至零成本获取相应的公共数据资源，其带来的有效信息能够降低技术创新过程中的不确定性，这有利于激励企业增加创新投入，从而促进技术创新（阿克西吉特、刘，2016）。

但是另一些文献则认为，如果考虑数据的异质性，公共数据开放并不一定能促进技术创新。数据不是同质的，不同类型的数据对于技术创新在内的企业行为可能存在不同影响。根据数据生成场景的不同，可以将数据分为个人数据、企业数据和公共数据（刘涛雄等，2023)(2)。一般而言，个人数据和企业数据由企业根据自身需要收集而得，并且企业需要为占有个人数据和企业数据支付相应的数据收集、记录和存储等成本，这使得个人数据和企业数据具有独占性和专有性（威尔得坎普、钟，2019；沈坤荣、林剑威，2024）。公共数据由政府在履行公共职责时采集、制作和获取，具有天然的公共属性（方锦程等，2023），公共数据开放意味着公共数据资源对于企业而言不再是独有的。一些学者认为，由于竞争对手同样可以获得公共数据并创造类似的技术和产品，这可能限制了企业从创新中可获取的租金，企业会犹豫是否要进行相应的技术创新投资（耶策克等，2019）。

可见，公共数据开放对技术创新的影响并不是一个确定性的答案，公共数据开放能否促进技术创新、发挥数据要素对技术创新的赋能作用，既需要进一步的理论分析，也需要经验证据的检验。从当前关于公共数据开放的相关研究来看，已有文献主要讨论了公共数据开放对于某个特定领域的科学研究的作用（纳加拉杰等，2020；纳加拉杰、特兰切罗，2023），或者对于企业效率（纳加拉杰，2022；彭远怀，2023）、区域协调发展（方锦程等，2023）、城市创业环境（蔡运坤等，2024）的影响，还鲜有文献从技术创新的角度分析和检验公共数据开放的价值。一些文献如陈艳利和蒋琪（2024）虽然也讨论了公共数据开放与企业创新的关系，但主要是从资源可获取性的角度，实证检验了省级层面的公共数据开放对上市公司研发支出的影响及作用机制。而正如已有诸多研究所强调的，数据在生产中发挥作用的核心就是其承载的有价值信息，并且因为虚拟性等技术—经济特征而与其他生产要素产生区别（徐翔等，2021；蔡跃洲、马文君，2021；威尔得坎普，2023）。鲜有文献从数据所承载的信息价值及数据要素本身的特性出发，讨论公共数据开放对技术创新的作用。

综上表明，基于公共数据本身的信息价值与要素特性，公共数据开放如何影响企业技术创新，仍有待深入分析和检验。并且，在当前数字经济蓬勃发展的背景下，公共数据开放对于数字技术创新的作用也有待研究。基于此，本文首先从公共信息载体以及公共数据资源增加两方面，在理论上分析了公共数据开放对于技术创新的影响。基于2009～2020年中国专利全量数据集，本文构建了城市—技术领域—年份层面的多维数据结构，以地方政府数据开放平台上线作为公共数据开放的外生政策冲击，利用多时点双重差分法，实证检验了公共数据开放对技术创新的影响。实证研究发现，政府数据开放平台的上线促进了专利数量的显著上升，意味着公共数据开放显著促进了技术创新。然后，基于数据要素的虚拟性特征，本文将视角进一步深入到数字技术创新，进一步识别了公共数据开放与数字技术创新的关系。研究结果表明，公共数据开放促进了数字技术领域专利相对其他领域更快地增长，即公共数据开放对数字技术创新的促进作用更强。最后，基于对公共数据开放的影响机制的理论分析，本文从应对经济政策不确定性、吸引风险投资以及提升创业活力3个角度，实证检验了公共数据开放在降低不确定性上的作用。同时，基于对专利“数字化”特征的界定，本文研究还发现，公共数据开放使得更多专利内嵌入数字技术，推动了数字技术向各技术领域的渗透融合。

本文的边际贡献主要体现在3个方面。第一，在研究主题上，本文为公共数据开放对于技术创新的作用提供了理论分析和经验证据，揭示了公共数据开放的技术创新效应。已有文献不仅缺乏对于公共数据与技术创新关系的探讨，对于公共数据能否促进企业技术创新也存在一定争议。本文借助地方政府公共数据开放的政策实验，确认了公共数据开放推动技术创新的作用，进一步补充了关于公共数据开放后果的相关研究。第二，在研究视角上，本文将研究维度进一步深入到数字技术创新，分析并检验了公共数据开放对数字技术创新的作用，拓展和深化了公共数据与技术创新关系的研究。本文首次分析和实证检验了公共数据开放对于促进数字技术创新、推动数字技术向各技术领域渗透融合的作用，这既突出展示了公共数据开放在新时代的重要现实意义，也有利于进一步深化对公共数据开放与技术创新关系的理论理解。第三，在理论视角和影响机制上，本文进一步拓展和丰富了关于公共数据开放如何产生价值的研究视域。不同于已有研究大多从优化营商环境或者破除资源垄断的角度分析公共数据开放的作用，本文从公共数据本身的信息内容与要素特性出发，分析并论证了公共数据开放除了通过提供信息价值以降低不确定性以外，还可以通过满足技术创新需求、创设数据应用场景的直接渠道发挥作用。这拓展了公共数据开放的可研究视角，有利于进一步理解公共数据开放的价值产生渠道。此外，公共数据开放作为政府提供的一种新型公共服务，本文的研究结论也为政府如何更好地在数字时代的经济增长中发挥作用提供了重要启示。

研究结论与启示

公共数据的开放共享和开发利用是构建数据基础制度的重要内容，在数据要素开发利用中具有基础性、引领性和示范性作用。充分释放公共数据的价值，对于发挥我国在数据资源上的大国优势、推动数字时代的经济高质量发展具有重要意义。政府数据开放平台的上线，推动了全社会对于公共数据资源的开发和利用，是促进公共数据价值释放的重要一步。

　　本文从技术创新的角度，展示了公共数据开放对于培育和发展新质生产力的重要价值。本文以地方政府数据开放平台上线作为公共数据开放的外生政策冲击，实证检验了公共数据开放对技术创新的作用。本文研究发现，公共数据开放显著促进了各领域的技术创新增长，这一结论在考虑了各种因素的干扰后依然成立。并且，公共数据开放对于数字技术创新的促进作用相对其他领域更强，即显著促进了数字技术创新。进一步分析发现，公共数据开放能够降低外部环境的不确定性，表现为有利于企业应对经济政策不确定，有利于吸引风险投资和提升城市的创业活力；同时，公共数据开放能够通过满足技术创新对公共数据资源的需求以及创设数据应用场景而促进技术创新，在这个过程当中，推动了数字技术向各技术领域的渗透融合。此外，本文研究也发现，当前的公共数据开放仍然有较大的质量提升空间。

　　本文的研究结论回应了已有文献关于公共数据开放能否激励企业技术创新的争议，探索发现了公共数据开放的技术创新效应，为公共数据开放如何促进技术创新提供了理论分析和经验证据的支撑。同时，不同于已有文献，本文从公共数据本身的信息内容与要素特性出发探讨了公共数据开放的价值产生机制，并且将研究视角进一步深入到数字技术创新，首次分析和实证检验了公共数据开放对促进数字技术创新、推动数字技术向各技术领域的渗透融合作用。这在已有文献基础上进一步拓展和丰富了关于公共数据开放的研究视域，有利于深化对公共数据开放与技术创新关系的理论理解。进一步地，本文相关研究结论也为更好发挥公共数据开放的价值、助力经济高质量发展的相关实践提供了如下几点有益启示。

　　第一，要加快形成促进公共数据开放共享的推动力，扩大公共数据开放在技术创新等方面的赋能效应。一方面，要尽快制定切实可行的开放行动计划时间表，明确公共数据开放的内容、范围和要求，加快推进公共数据的分类分层开放，扩大公共数据资源供给的广度和深度。另一方面，要尽快建立统一的公共数据开放质量评估标准和评估机制，建立公共数据开放质量保障机制，进一步提高数据开放的质量。特别是要意识到“数据孤岛”不仅只有物理性的，还有逻辑性的。要提高各部门、各类数据在数据格式和使用方式等方面的统一性，提高公共数据的时效性和动态性，形成多源头、多维度、及时完整的高质量可用数据集，进一步打破逻辑上的“数据孤岛”。总之，要通过公共数据开放制度与准则的构建，“质”“量”并举，更好发挥出公共数据的价值。

　　第二，要注重防范公共数据开放带来的负面效应，妥善化解公共数据开放的阻力。公共数据开放在创造价值的同时，也可能带来相应的安全风险。一些政府部门会出于对数据安全责任的担忧，“不愿”“不敢”进行数据开放，或者对于所有数据“一刀切”地选择不开放。因此，一方面要在技术层面加快发展隐私计算、区块链等数据安全技术，形成“原始数据不出域、数据可用不可见”的技术条件；另一方面要加快建立数据开放的合规政策体系和权责体系，明确公共数据开放的责任主体，划分数据安全责任范围，加快解决一些政府部门加入数据开放的“后顾之忧”，鼓励不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的公共数据加快开放。要在平衡数据安全与数据应用需求的基础上，确保公共数据开放在各城市各部门有序推进。

　　第三，对于企业而言，要不断提高对公共数据的应用与转化能力，充分把握和利用公共数据开放带来的机会。公共数据开放为企业带来了丰富的数据资源，但是也要注意到，理论上所有企业从公共数据开放当中获得的数据内容都是相同的，因此也可能加剧企业间的同质化竞争；同时，公共数据开放降低不确定性也可能反而减少企业原本可以利用不确定性的创新机会。因此，企业一方面要主动发现和挖掘公共数据资源，合规获取、合法使用；另一方面要加快提高数据处理、分析、挖掘与应用的能力，通过将公共数据与自身拥有的数据相融合、将公共数据与细分市场场景需求相融合，在对公共数据的灵活应用当中挖掘出更多的创新机会、发现差异化竞争的赛道，不断提高企业核心竞争力。

　　此外，就本文的主题而言，仍存在几个可以继续深入研究的话题。其一，关于数据要素的经济价值衡量。由于数据要素的虚拟性特征，对于数据的定价、数据要素经济价值的评估一直是相关研究的重点和难点。数据要素是虚拟的，但专利的经济价值却是相对可衡量的，或许可以通过专利的经济价值间接评估数据要素的经济价值。以本文所研究话题为例，未来或许可以进一步研究公共数据开放所带来的专利的经济效益，从而间接衡量出数据的经济价值。其二，对于公共数据开放所产生的价值进行进一步区分研究。本文从技术创新的角度探讨了公共数据开放的影响，重点是公共数据开放是否产生价值以及如何产生价值，而在数字经济时代，数据的作用体现在人类活动当中的诸多方面，公共数据开放产生的价值可以体现在商业经济、社会民生等诸多层面。未来可以对公共数据开放产生的商业价值、社会价值进行进一步的区分，更为全面、细致地探讨公共数据开放的价值创造。特别是，除了本文所讨论的直接、免费的对外开放之外，公共数据的授权运营、有偿使用也是当前公共数据开发利用的重要探索方向，而在公共数据开放的“潜在的”价值和公共数据授权运营的“看得见的”经济收益之间，地方政府仍然面临着权衡问题。在公共数据开放与公共数据授权运营之间，仍未形成一致的制度性安排，公共数据授权运营的相关实践更是争议不断。从商业价值和社会价值的区分讨论出发，进而对公共数据开放和公共数据授权运营进行对比研究，探索公共数据开发利用的更优模式，是未来值得深入研究的重要话题。